Doç. Dr. Murat Batı yazdı: Kur garanti ödemeleri “kamu gideri” mi “kamunun gideri” mi?

Bugün yayımlanan Resmi Gazete’de yer alan 5046 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile tıpkı TL’ye dayalı döviz kuru dönüşüm hesaplarında olduğu üzere altın cinsinden hesaplarından dönüşüm fiyatı üzerinden TL’ye çevrilerek elde edilen iratlara ait gelir vergisi stopaj oranı yüzde sıfır olarak belirlendi.

Döviz kuru ve altın fiyatlarının TL mevduat hesaplarına uygulanan faiz oranından fazla olması durumunda ortadaki fark “Hazinece” karşılanacak olması iki temel sorunu akıllara getirdi; birincisi bu ödeme bir “kamu masrafı” midir, ikincisi ise bu ödemeler vergilerle mi karşılanacak? Bu iki soru(n) da Anayasal düzlemde kendine karşılık bulacak tiptendir.

“Kamu Gideri” Kavramı düzgün anlaşılmalı

Anayasa’nın 73’üncü unsurunun “Herkes, kamu masraflarını karşılamak üzere, malî gücüne nazaran, vergi ödemekle yükümlüdür” halindeki fıkrasında yer alan “kamu sarfiyatı” kavramının ne olduğunu akabinde kamu masrafı için ödenen vergilerin meşruiyetini anlamak sağlıklı bir vergileme ismine elzem bir durumdur. Lakin “kamu sarfiyatı” kavramını anlamak için ayrıyeten “kamu hizmeti” kavramını da anlamak lazım gelir. Mali(ye) hukuk literatüründe kamu hizmeti; tam kamusal mal ve hizmetler, yarı kamusal mal ve hizmetler, kulüp mallar, faziletli mal ve hizmetler ve özel mal ve hizmetler biçiminde sınıflandırılır. Kamu hizmeti için tüm tariflerden çıkan ortak nokta, faaliyetin kamu hukuksal şahsı yahut onun kontrolü altında özel hukuk şahsı tarafından yürütülmesi (organik unsur) ve giderilmesinde kamu faydası bulunan toplumun genel gereksinimlerini karşılamaya yönelik olması (maddî unsur) birlikte kullanılmaktadır (1). Bu kapsamda bir hizmetin “kamu hizmeti” sayılabilmesi için toplumun genel gereksinimlerini giderebilme özelliğe sahip olması gerekmektedir.

Anayasanın 73’üncü maddesinde “Herkes, kamu masraflarını karşılamak üzere, malî gücüne nazaran, vergi ödemekle yükümlüdür” kararında geçen “kamu sarfiyatı” tabiri Anayasada tanımlanmamıştır. Kamu sarfiyatı kavramı 5018 sayılı Kamu Mali İdaresi ve Denetim Kanunu’nun (KMYKK) 3/h unsurunda “Kanunlarına yahut Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, toplumsal güvenlik katkı hisseleri, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel sarfiyatları, borçlanma araçlarının iskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, malî ve toplumsal transferler, verilen bağış ve yardımlar ile başka masrafları” formunda tanımlanmıştır. Bu tariften çıkan temel mana, kamu sarfiyatı “bir kamu hizmetini yerine getirmek ismine yapılan harcamalardır.”

Buna nazaran 5018 sayılı KMYKK m.3/h uyarınca bir masrafın kamu masrafı sayılabilmesi için birinci kaide ya kanunlara ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesine dayanması gerekir. Bu noktada desteği kanun ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesi olmayan sarfiyatlar kamu masrafı sayılmamalıdır. Desteği kanun ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesi olmayan kamu masrafları genel bildirim, Cumhurbaşkanı Kararı üzere diğer bir enstrümanla direkt düzenlenmesi durumunda da bunun kamu masrafı sayılmaması gerekir.

İkinci temel koşul ise kamu masraflarının çerçevesi ile alakalıdır. 5018 sayılı KMYKK m.3/h’de kamu masrafının çerçevesi çizilmiştir. Lakin hususun “…diğer masrafları” formundaki son cümleciği kamu sarfiyatları sayısının artırılabileceğini göstermekte ve harcamacı kuruluşların elini güçlendirmektedir. Lakin her türlü kamu masrafının bu kararın son cümleciğindeki “..diğer masrafları” kapsamında kıymetlendirilmesi de mümkün değildir.

Lakin sıklıkla karıştırılan “kamu sarfiyatını”, “kamunun masrafı” ile karıştırmamak gerekir. Bu ayrımı sayın Prof. Dr. Yusuf Karakoç hocamın bir makalesinde (2) buldum ve Sayın Hocamın da müsamahasına sığınarak bu yazının başlığını da tıpkı isimle yayımladım.

Anayasa m.73/ilk fıkrada geçen “kamu masrafı” sözü kamusal gereksinimleri karşılamak üzere yapılan sarfiyatlar olarak düşünülmelidir. Kamusal muhtaçlıklar kavramının ise ne olduğu da gereğince açık değildir. Lakin “karşılandığında toplumsal bir toplumsal yarar yaratan muhtaçlıklar” olarak düşünülmesi gerekmektedir. Ülke savunması, yargılama hizmetleri, emniyet hizmetleri üzere toplumsal yarar yaratan hizmetlerin karşılığı olarak yapılan gerek nakdi gerekse de tıpkı harcamalar kamu masrafıdır. Kamu masrafları, Devletin üstlendiği kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için yapılan harcamalardır. Vergi, fotoğraf, harç ve gibisi mali yükümlerden oluşan kamu gelirleri, kamu masraflarının karşılığı olarak tahsil edilmektedir. Kamunun masrafları ise kamu sarfiyatı sayılmayan yani kamusal hizmetler dışında kalan giderlerdir. Bu noktada kur garantisi kapsamında TL mevduatlarına ödenecek farklar bir “kamu sarfiyatı mi yoksa kamunun masrafı mi?” sorusuna karşılık bulmak başlardaki tartışmayı berraklaştıracaktır. Şayet bu sarfiyat bir kamu masrafı ise bunun vergilerle finanse edilmesinde bir sorun yoktur lakin kamunun sarfiyatı ise o vakit bu finansman Anayasa m.73/ilk fıkra uyarınca bir karşıtlık doğuracaktır.

“Kamu giderini” karşılamak için vergi toplanır

Anayasa m.73’te yer alan “..kamu masraflarını karşılamak üzere… vergi ödemekle yükümlüdür” formundaki cümlesi uyarınca vergi ödeme vazifesi ancak kamu masrafı kelam konusu ise mümkündür. Daha kolay bir sözle kamu sarfiyatı yok ise vergiler de alınmaz. Bu noktada fiskal ya da mali maksat da denilen bu kural gereği vergiler sırf kamu masraflarını finanse edebilmek için kullanılır. Öteki bir söz ile vergi(lemenin) gayesi kamu masrafını finanse etmektir.

Bu finansman ya direkt bütçeden ya da tahsis sistemiyle yapılmaktadır. Fakat tahsis sisteminin yani harcamayı direkt finanse edebilmek için toplanan vergilerin ilgili kuruma hisse verilmesi 5018 sayılı Kamu Mali İdaresi ve Denetim Kanunu m.13/g uyarınca mümkün görülmemektedir. Çünkü Anayasa Mahkemesinin 21.12.2021 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 2018/135 Temel Nolu kararında da “verginin Spor Toto Teşkilatına aktarılmasını” sağlayan düzenlemeyi Anayasa’ya ters bulundu.

Bu çerçevede muhtemel bir senaryoyla toplanan vergiler “kur farkı”, “altına dayalı dönüşüm fiyat farkı” üzere bir emelle direkt Merkez Bankası’na ya da benzeri bir kuruma tahsis edilemez. Muhtemel bir durumda bu formda yapılacak düzenleme, şanlı Yargıda 5018 sayılı Yasa m.13/g ve AY m.73 uyarınca iptal edileceği kanaatindeyim.

Sonuç

Anayasa m.73 uyarınca bir gider kamu sarfiyatı değilse bunun finansmanın vergilerle yapılması Anayasal bir sorun doğurmaktadır. Çünkü Anayasa Mahkemesinin yerleşmiş içtihatlarında bir sarfiyatın kamu masrafı sayılabilmesi kamu masraflarının kamu faydasına yapılması şartına bağlamıştır.

Anayasa m.73/ilk fıkra “Herkes, kamu masraflarını karşılamak üzere, malî gücüne nazaran, vergi ödemekle yükümlüdür” kararı uyarınca vergiler yalnızca kamu masraflarını finanse edebilmek için tahsil edilmelidir. Kamu sarfiyatı olmayan bir sarfiyat için vergilerin kullanılması mümkün değildir. Uygulamada buna getirilen tahlil bir harcamaya/gidere her yıl yapılan bütçe kanununda yer verilmesidir. Bütçe kanununda yer alan bir harcama kalemi, Anayasa m.73 uyarınca kamu sarfiyatı sayılmakta ve tahsil edilen vergilerin bu sarfiyatlar için kullanılması meşruiyet kazanmaktadır. Hatta bütçe kanununda yer alan bir harcama/gider kaleminin Anayasa m.73 uyarınca kamu masrafı sayılması da genel kabul görmüştür.

Bu yüzden gerek Anayasa’da gerekse de başka mevzuatlarımızda kamu masrafı kavramının tam tanımlanmaması ve her türlü masrafının bütçe kanununda yer alması sonucunda direkt Anayasa m.73’te yer alan kamu sarfiyatına dönüşmesi üzere bir sonuç oluşmaktadır.

Yazının tamamı burada.